„Stadtblätter“ – Wo liegt die Grenze in der kommunalen Öffentlichkeitsarbeit?

Die Amtsblätter sind das „Veröffentlichungsorgan“ der Gemeinden zur Bekanntmachung von Mitteilungen zur Aufklärung und Unterrichtung der Öffentlichkeit. Es handelt sich hierbei also um gesetzlich vorgeschriebene Bekanntmachungen.

Einige dieser Veröffentlichungen werden nun von privaten Medienunternehmen juristisch angegriffen mit dem Argument, dass das Prinzip der „Staatsferne der Presse“ verletzt wird.

Amtsblätter mit redaktionellen Inhalten

Bislang war es dabei nicht unüblich, diese Veröffentlichungen von Städten und Gemeinden durch einen redaktionellen Teil anzureichern. Manche Gemeinden – so auch die große Kreisstadt Crailsheim – veröffentlichten ein sog. „Stadtblatt“. Dieses beinhaltete eine pressemäßige Berichterstattung über die Ereignisse in der Gemeinde – ähnlich einer Lokalzeitung.

Mit der Zulässigkeit einer solchen Veröffentlichung hat sich der Bundesgerichtshof in seinem Urteil vom 20.12.2018 – I ZR 112/17 beschäftigt.

Der BGH bedient sich in seinem Urteil einer verfassungsrechtlichen Argumentation. Aus Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 GG ergibt sich das „Gebot der Staatsferne der Presse“. Dieses soll einen gewissen Meinungspluralismus in der Medienlandschaft sicherstellen, und allgemein die Presse von staatlichen Einflüssen freihalten. Die Frage war also, ob die Öffentlichkeitsarbeit der großen Kreisstadt Crailsheim in Form des „Stadtblatts“ gegen das sog. „Gebot der Staatsferne der Presse“ verstößt. Dies hat der BHG in dieser richtungsweisenden Entscheidung bejaht.

Zusammenfassend führt der BGH aus, dass der Staat sich nur in engen Grenzen auf dem Gebiet der Presse betätigen darf.

Zwar sind den Gemeinden gleichwohl gewisse Informationspflichten (beispielsweise aus den jeweiligen Gemeindeordnungen) auferlegt, diese stellen jedoch auch gleichzeitig eine Grenze der Öffentlichkeitsarbeit dar. Eine darüberhinausgehende, von amtlichen Bezügen losgelöste Pressetätigkeit ist nicht zulässig.

Der BGH ordnet dieses Gebot der Staatsferne der Presse als eine Marktverhaltensregelung i.S.d. § 3a UWG ein. Insoweit wird die verfassungsrechtliche Argumentation wettbewerbsrechtlich eingebettet. Dementsprechend bestehen im Falle einer Verletzung dieses verfassungsrechtlichen Gebots Ansprüche der privaten Verlagsunternehmen gegenüber der Gemeinde.

Die Kriterien des BGH

Wann genau eine kommunale Veröffentlichung unzulässig ist, richtet sich nach der inhaltlichen Ausgestaltung, sowie den Vertriebsmodalitäten des Mediums. Maßgebend für die Praxis werden in Zukunft die detaillierten vom BGH aufgestellten Kriterien sein.

Zur groben Bewertung kann auf folgende „Faustformel“ zurückgegriffen werden:

  • Berichte aus der Verwaltung und dem Gemeinderat sind immer zulässig.
  • Berichte über die lokale Wirtschaft sowie über Aktivitäten privater Personen oder Institutionen sind grundsätzlich unzulässig.
  • Die Randbereiche (Grauzonen) müssen im Einzelfall betrachtet werden.

Dabei nimmt der BGH eine wertende Gesamtbetrachtung vor. So fließt beispielsweise die Vertriebsfrequenz, die Verwendung wertender bzw. meinungsbildender Elemente, der Preis der Publikation (im Falle des Crailsheimer Stadtblatts: kostenlos), sowie eine mögliche Anzeigenschaltung in die Wertung mit ein.

Eine klare Grenze wird bei Berichten gezogen, die die unabhängige Meinungsbildung der Öffentlichkeit gefährden. Hierzu zählen wörtlich: „allgemeine Beiträge über ortsansässige Unternehmen, die Bewertung privater Initiativen oder die allgemeine Beratung der Leserinnen und Leser“. Eine umfassende Darstellung der Geschehnisse in der Gemeinde (z.B. Kirchen, Verbände, Bürgerinitiativen, Vereine, Sport, lokale Wirtschaftsnachrichten), sollte somit dingend vermieden werden. Dieser Bereich ist klar der privaten (Lokal-)Presse vorbehalten.

Im Zweifel sind einzelne Artikel, die die Grenzen überschreiten noch unproblematisch. Auch hier nimmt der BGH eine Gesamtbetrachtung der Publikation vor. Keinesfalls darf die kommunale Publikation jedoch, so der BGH, den Lesern also eine Fülle von Informationen bieten, die den Erwerb einer Zeitung entbehrlich macht.

Für die Praxis wird eine Kooperation der Gemeinden mit privaten Verlagen vorgeschlagen. Wichtig ist hierbei jedoch, dass die privaten Verlage inhaltlich vollkommen selbstständig agieren, und keiner staatlichen Einflussnahme unterliegen. Die Zulässigkeit solcher Modelle wird erscheint plausibel, wurde jedoch noch nicht gerichtlich bestätigt.

Auswirkungen des Urteils: Auch Internetportale im Fokus

Unabhängig von der Relevanz für Printpublikationen, könnte sich die Rechtsprechung auch auf andere Bereiche auswirken. Besonders relevant hierbei ist die Anwendung auf andere Publikationsformen (insb. Internetveröffentlichungen). Diesbezüglich steht auch Frage der Zulässigkeit von Web- bzw. Stadtportalen, wie z.B. „berlin.de“ oder „dortmund.de“ im Raum.

Argumentiert wird, dass die angesprochenen Verkehrskreise in diesem Fall nicht deckungsgleich sind. Die Webportale richten sich an alle Nutzer des Internets, und nicht nur die Bewohner der Gemeinde (so Helmut Köhler in GRUR 2019, 265). Die Gefahr einer Substitution privater Presse sei schon deshalb zwischen Webportalen und Tageszeitungen/Anzeigenblättern nicht gegeben, da diese Informationsquellen so unterschiedlich sind, dass keine der beiden Quellen ein „funktionales Äquivalent“ für die andere darstellen kann. Ein Webportal Nutzer wird also nicht auf Tageszeitungen oder Anzeigenblätter verzichten, eben so wenig wie ein Leser von lokaler Printpresse deshalb auf das weitreichende Informationsangebot im Internet verzichten wird.

Dem lässt sich zumindest entgegenhalten, dass auch die private Presse solche Stadtportale (dann in inoffizieller Version) anbieten könnte. Dies erscheint hinsichtlich der sinkenden Leserzahlen für traditionelle Printerzeugnisse auch nicht unwahrscheinlich.

Allerdings hat es auch seine Berechtigung, dass die Gemeinden sich z.B. gegenüber Reisenden oder Umziehenden präsentieren wollen und das kulturelle sowie soziale Angebot ausführlich darstellen wollen. Die Öffentlichkeitsarbeit und die Selbstdarstellung der Kommunen ist Kernbestandteil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (Vgl.: Artikel 28 Absatz 2 GG).

Eine Klärung dieser Frage durch die Gerichte ist hierbei abzuwarten. Ein Verfahren über das Webportal „dortmund.de“ ist bereits anhängig. Zuletzt hatte das Landgericht Dortmund entschieden, das Internet Angebot verstoße gegen das Wettbewerbsrecht (LG Dortmund, Urteil vom 08.11.2019 – 3 O 262/17). Das Gericht wendet also die vom Bundesgerichtshof aufgestellten Grundsätze auch für die Öffentlichkeitsarbeit der Gemeinden im Internet an. Die Stadt Dortmund hat bereits Berufung eingelegt. Es ist also gut möglich, dass sich der BGH nun bald auch mit dieser Frage beschäftigen muss.

Fazit

Aus Sicht der Kommunen wäre sicher eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes wünschenswert. Schließlich kann man auch argumentieren, dass eine Berücksichtigung der aktuellen Medienlandschaft erforderlich ist: In vielen Gemeinden gibt es gar keine Lokalpresse mehr, so dass auch eine parteiübergreifende Berichterstattung über gesellschaftliche Ereignisse aus der Region ein nachvollziehbares Anliegen ist.

Es wird aber in nächster Zeit darauf hinauslaufen, dass Medienunternehmen über das Wettbewerbsrecht Lokalzeitungen von Kommunen angreifen werden, wenn diese umfangreiche redaktionelle Inhalte verbreiten.

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